0371-63215179
0371-63215179
《中華人民共和國建筑法》（以下簡稱《建筑法》）于1997年11月1日頒布實施，至今已有二十二年，對促進(jìn)我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)起到了一定的作用。但由于它的局限性，已經(jīng)嚴(yán)重不適用，甚至在一定程度上阻礙著我國工程建設(shè)領(lǐng)域的高質(zhì)量發(fā)展。據(jù)悉，政府有關(guān)部門擬啟動《建筑法》的修訂工作，這使我國工程建設(shè)領(lǐng)域看到了高質(zhì)量有序發(fā)展的曙光。本文將從分析《建筑法》存在的主要問題出發(fā)，提出《建筑法》修訂的必要性，重點闡述《建筑法》修訂應(yīng)遵循的基本原則。
一、《建筑法》存在的主要問題
由于受時代背景影響，《建筑法》在制定時就存在重大局限，因局限而產(chǎn)生的問題在實施過程中顯露無遺，嚴(yán)重影響了工程建設(shè)市場的健康有序發(fā)展。
1、《建筑法》第一條規(guī)定：“為了加強對建筑活動的監(jiān)督管理，維護建筑市場秩序，保證建筑工程的質(zhì)量和安全，促進(jìn)建筑業(yè)健康發(fā)展，制定本法?！憋@然，《建筑法》的制定是以監(jiān)督管理建筑活動為目的，而不是以規(guī)范包括監(jiān)管活動在內(nèi)的整個工程建設(shè)市場為目的，沒有規(guī)范工程建設(shè)相關(guān)市場主體和人員的行為，也沒有科學(xué)界定投資方、咨詢方和承包方在工程建設(shè)中的責(zé)權(quán)利和三者之間的相互關(guān)系，不可能對工程建設(shè)全部活動起到規(guī)范作用。
2、《建筑法》第二條規(guī)定“本法所稱建筑活動，是指各類房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線路、管道、設(shè)備的安裝活動?！憋@然它不是一部覆蓋整個工程建設(shè)領(lǐng)域的法律，不適用于量大面廣、投資巨大的工業(yè)、交通等專業(yè)工程建設(shè)；也不適應(yīng)于建設(shè)工程投資機會研究、立項、項目管理、工程總承包、勘察、設(shè)計、采購、試運行等活動。實踐證明，這種法律不應(yīng)該也完全不可能對全國整個工程建設(shè)活動起到規(guī)范作用，使大量非房屋建筑類的工交等專業(yè)工程建設(shè)至今一直無法可依。
3、由于《建筑法》適用范圍的局限，而在實施過程中，行政主管部門往往從“房屋建筑”出發(fā)，制訂的若干 “條例”“規(guī)定”“辦法”和“意見”，又涵蓋了包括工業(yè)與交通等專業(yè)工程和咨詢、勘察、設(shè)計等工作在內(nèi)的整個工程建設(shè)領(lǐng)域，試圖以“房屋建筑”來取代整個“工程建設(shè)”。比如國務(wù)院依據(jù)《建筑法》制定并頒發(fā)的《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》明確規(guī)定：“本條例所稱建設(shè)工程，是指土木工程、建筑工程、線路管道和設(shè)備安裝工程及裝修工程。”可見，上位法與下位法在適用范圍上不一致，形成法規(guī)超越法律范圍、缺乏法律依據(jù)的嚴(yán)重弊端。這就不可避免地造成全國專業(yè)工程建設(shè)的政策不配套、無法可依、依法必亂的窘境，對全國專業(yè)工程建設(shè)帶來了嚴(yán)重影響。
4、《建筑法》在條文表述上存在明顯差異。法律只規(guī)范原則性或基本問題，只對建設(shè)活動中的每個環(huán)節(jié)或行為進(jìn)行宏觀規(guī)范，國家立法一般不宜硬性規(guī)定細(xì)節(jié)問題，然后再根據(jù)法律的授權(quán)條款由授權(quán)機構(gòu)制定相關(guān)條例以對法律進(jìn)一步細(xì)化。而《建筑法》的許多條文卻寫入了本應(yīng)在“條例”和“規(guī)定”中表述的內(nèi)容，導(dǎo)致有關(guān)條款過細(xì)、過長，具體內(nèi)容太多，也影響了時效性。條文之間不平衡、不協(xié)調(diào)，未能充分反映其作為工程建設(shè)領(lǐng)域上位法的政策性、原則性、指導(dǎo)性，不是一部完整的適用于整個工程建設(shè)領(lǐng)域的核心法律。
二、《建筑法》修訂的必要性
《建筑法》頒布實施二十二年來，市場國際化、經(jīng)濟全球化的趨勢愈加明顯，現(xiàn)代化建設(shè)高速發(fā)展和市場化程度不斷提高，經(jīng)濟社會向高質(zhì)量發(fā)展取得了輝煌的成就。進(jìn)入新時代，尤其是我國加入WTO后，《建筑法》制定的時代背景發(fā)生了根本性改變，對其進(jìn)行修訂顯得十分重要。
2005年6月原建設(shè)部向國務(wù)院上報了《建筑法》修訂草案送審稿，對適用范圍做了重要修訂，將只適用于房屋建筑的施工安裝擴大至整個工程建設(shè)，但其具體條款未能覆蓋工程建設(shè)全過程的全部建設(shè)活動，不能從本質(zhì)上解決我國工程建設(shè)領(lǐng)域有效依法的問題。同時，由于有關(guān)行政管理部門對適用范圍、管理體制等重大問題沒有達(dá)成一致，未能提交全國人大審議，其修訂工作已擱置了15年之久。
多年來的實踐證明，現(xiàn)行《建筑法》作為工程建設(shè)領(lǐng)域的核心上位法很不科學(xué)，必須進(jìn)行修訂。通過修訂使其適用于全行業(yè)、全方位、全過程，不僅非常必要，而且迫在眉睫，行業(yè)呼聲很高、市場要求迫切，已成為工程建設(shè)領(lǐng)域法制建設(shè)的核心和依法行政的關(guān)鍵，關(guān)系到我國工程建設(shè)事業(yè)發(fā)展的全局。
三、《建筑法》修訂應(yīng)遵循的原則
《建筑法》的修訂，應(yīng)消除傳統(tǒng)的落后思想觀念，沖破部門立法的局限，深入研究《建筑法》實施二十二年來的經(jīng)驗教訓(xùn)，認(rèn)真總結(jié)和反映改革開放的重要成果，吸取發(fā)達(dá)國家的有益經(jīng)驗，按照工程建設(shè)的客觀規(guī)律，并遵循以下原則，以創(chuàng)新精神在原法的基礎(chǔ)上加速修訂。
一是《建筑法》的修訂，應(yīng)有利于完善以《建筑法》為龍頭的工程建設(shè)法規(guī)體系
我國現(xiàn)行的工程建設(shè)法規(guī)體系，是以工程建設(shè)法律為龍頭，工程建設(shè)行政法規(guī)為主干，工程建設(shè)部門規(guī)章和地方的工程建設(shè)法規(guī)、規(guī)章為支桿而構(gòu)成的。完善我國工程建設(shè)法律法規(guī)體系，把已經(jīng)制訂和需要制定的工程建設(shè)法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章構(gòu)成一個相互聯(lián)系、相互補充、相互協(xié)調(diào)的完整統(tǒng)一的框架結(jié)構(gòu)，是規(guī)范工程建設(shè)市場行為的緊迫需要，是進(jìn)一步改善我國投資環(huán)境的重大舉措，是我國基本建設(shè)事業(yè)健康持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的根本保障。
要堅持“突出重點、整體推進(jìn)、繼承傳統(tǒng)、大膽創(chuàng)新、內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用”的法規(guī)制度建設(shè)，按照工程建設(shè)核心法律（如《建筑法》等上位法）、配套法規(guī)（如相關(guān)條例）、保障性的部門規(guī)章（如相關(guān)規(guī)定、辦法、實施細(xì)則）、支撐性的準(zhǔn)則（如國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)中強制性執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)）、基礎(chǔ)性的標(biāo)準(zhǔn)（如國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)中推薦性和指導(dǎo)性執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)及企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)）共五個層次，制訂《工程建設(shè)法規(guī)體系建設(shè)綱要》，有目標(biāo)、有組織、有計劃、有序地開展。
《建筑法》的修訂一定要站在全局的立場上，解放思想，沖破樊籬，加快進(jìn)行。只有首先確立了《建筑法》作為工程建設(shè)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的核心上位法的龍頭地位，再依據(jù)《建筑法》的原則，理順各方關(guān)系，才能科學(xué)制訂和修訂相應(yīng)配套的法規(guī)，也才能從根本上解決長期以來頭痛醫(yī)頭、腳痛治腳、被迫以各種“行政命令”和眾多“意見”“通知”來取代“法律”“法規(guī)”的不正常局面?！督ㄖā肥俏覈こ探ㄔO(shè)領(lǐng)域的核心上位法，極具政策性、原則性、指導(dǎo)性、長期性和適用性，并為制定相關(guān)條例、規(guī)定等法規(guī)指明方向，確定原則。應(yīng)根據(jù)上位法的這些特點修訂條款，宜在法規(guī)中明確的內(nèi)容就不應(yīng)列入法律之中，使各條款保持一定的均衡性和統(tǒng)一性。
二是《建筑法》的修訂，應(yīng)適用于整個工程建設(shè)領(lǐng)域
《建筑法》的修訂，其目的應(yīng)該是為了規(guī)范工程建設(shè)行為和市場秩序，關(guān)鍵是要修訂其適用范圍，這是修訂工作的核心。應(yīng)將僅適用于房屋建筑的施工擴大到整個工程建設(shè)領(lǐng)域（包括土木工程、機電工程、建筑工程和裝修工程在內(nèi)的整個工業(yè)與民用建設(shè)工程）和工程建設(shè)領(lǐng)域的全部建設(shè)活動（包括投資機會研究、可行性研究、環(huán)境影響評價、項目立項、工程咨詢、工程勘察、工程設(shè)計、工程施工、設(shè)備材料供貨、工程試運行、竣工考核驗收、項目建設(shè)后評價、工程項目管理、工程總承包、工程建設(shè)承發(fā)包、建設(shè)監(jiān)管等）。切實規(guī)范參與工程建設(shè)領(lǐng)域所有建設(shè)活動的相關(guān)市場主體和人員的行為，并科學(xué)界定投資方、咨詢方和承包方的責(zé)權(quán)利及其相互關(guān)系，使之真正成為工程建設(shè)領(lǐng)域的上位法，才能切實具有權(quán)威性、適用性和有效性，才能真正規(guī)范建設(shè)市場秩序、加強對建設(shè)活動的監(jiān)督管理、保證建設(shè)工程的質(zhì)量和安全、促進(jìn)我國工程建設(shè)事業(yè)健康發(fā)展。將僅適用于房屋建筑施工安裝的《建筑法》，修訂為適用于整個工程建設(shè)活動的核心上位法，就從根本上解決了我國的支柱產(chǎn)業(yè)（占GDP約在60%以上）——工程建設(shè)領(lǐng)域數(shù)十年來沒有法律規(guī)范的被動局面。
三是《建筑法》的修訂，應(yīng)充分反映改革開放成果
我國基本建設(shè)管理體制通過四十多年的改革探索，取得了一系列的豐碩成果和寶貴的實踐經(jīng)驗，其中最主要的有：
改革建設(shè)管理體制和投資體制，實行政府投資項目審批、企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案制度；
充分發(fā)揮投資咨詢的重要作用，加強投資機會研究，把可行性研究納入基本建設(shè)程序；
推行工程項目管理咨詢服務(wù)，為建設(shè)工程提供科學(xué)的項目管理模式和管理方法，是建設(shè)活動的根本保障；
推行工程總承包，將大型工程設(shè)計企業(yè)改造為工程公司，對工程設(shè)計、設(shè)備材料采購、施工安裝等實行總承包，確保工程項目的進(jìn)度、費用、質(zhì)量得到有效控制，是工程建設(shè)的有效實施方式；
對傳統(tǒng)工程勘察體制進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，推行巖土工程體制；
建立從業(yè)人員注冊執(zhí)業(yè)制度，強化工程技術(shù)人員的質(zhì)量責(zé)任和法律責(zé)任，促進(jìn)開展國際交流合作；
建立招投標(biāo)管理制度，建立公平統(tǒng)一開放的工程建設(shè)市場，促進(jìn)工程建設(shè)管理體制進(jìn)一步完善；
建立工程質(zhì)量、健康、安全和環(huán)境管理制度等。
這些重要的改革成果，是工程建設(shè)領(lǐng)域解放思想，大膽創(chuàng)新，敢于與國際接軌取得的，來之不易?！督ㄖā沸抻啎r，應(yīng)明確這些改革開放成果在工程建設(shè)領(lǐng)域的法律地位。
四是《建筑法》的修訂，應(yīng)正確處理好政府和市場的關(guān)系
習(xí)近平總書記指出：要“著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題?！蔽覈袌鲶w系還不健全、市場發(fā)育還不充分，政府和市場的關(guān)系沒有完全理順，還存在市場激勵不足、要素流動不暢、資源配置效率不高、微觀經(jīng)濟活力不強等問題，推動高質(zhì)量發(fā)展仍存在不少體制機制障礙。必須進(jìn)一步解放思想，堅定不移深化市場化改革，擴大高水平開放，不斷在經(jīng)濟體制關(guān)鍵性基礎(chǔ)性重大改革上突破創(chuàng)新。要更加尊重市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預(yù)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用。但市場在資源配置中并不是起全部作用，市場經(jīng)濟離不開政府依法規(guī)范市場行為、加強市場監(jiān)督、維護市場秩序、糾正市場失靈，因此要更好發(fā)揮政府作用。
一直以來，在工程建設(shè)市場資源配置往往違背價值規(guī)律要求，資源低效配置乃至嚴(yán)重浪費的現(xiàn)象十分普遍，其根本原因在于現(xiàn)行建設(shè)市場法律法規(guī)不健全。修訂《建筑法》一定要將市場準(zhǔn)入、技術(shù)成果優(yōu)劣等交由市場通過市場機制和市場競爭去解決，進(jìn)一步放寬市場準(zhǔn)入，縮減市場準(zhǔn)入負(fù)面清單事項，清單之外不得另設(shè)門檻和隱性限制，切實解決好政府在資源配置中的功能越位和包辦代替的問題。
應(yīng)按照市場化、法治化、國際化的原則，優(yōu)化工程建設(shè)領(lǐng)域營商環(huán)境。加快建立統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代工程建設(shè)市場體系，保障各工程市場主體公平參與市場競爭。構(gòu)建適應(yīng)工程建設(shè)領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展要求的信用體系和新型監(jiān)管機制。取消工程咨詢業(yè)企業(yè)資質(zhì)等級制度、完善執(zhí)業(yè)資格注冊制度，符合工程建設(shè)市場規(guī)律，也是與國際接軌的重大舉措。工程咨詢業(yè)企業(yè)的市場準(zhǔn)入，應(yīng)按照“誰投資、誰負(fù)責(zé)、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險”的原則，強化建設(shè)單位（業(yè)主）市場準(zhǔn)入主體責(zé)任，由建設(shè)單位（業(yè)主）自主決定。同時，要按照技術(shù)成果文件“誰提供，誰負(fù)責(zé)”的原則，取消施工圖設(shè)計審查，減少工程建設(shè)不必要環(huán)節(jié)，有效保障工程建設(shè)的進(jìn)度控制、費用控制和質(zhì)量控制。《建筑法》修訂，一定要實質(zhì)反映“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用和更好發(fā)揮政府作用”的內(nèi)涵。
五是《建筑法》的修訂，應(yīng)貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的需要
深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境與充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用、更好發(fā)揮政府作用緊密相連。創(chuàng)新政府管理和服務(wù)方式，完善工程建設(shè)領(lǐng)域政府監(jiān)管職能，加快建立與工程建設(shè)領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展要求相適應(yīng)、體現(xiàn)新發(fā)展理念的宏觀調(diào)控目標(biāo)體系、政策體系、決策協(xié)調(diào)體系、監(jiān)督考評體系和保障體系，是工程建設(shè)領(lǐng)域高質(zhì)量有序發(fā)展的保障。
要建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的工程建設(shè)市場體系，為工程建設(shè)市場主體營造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的良好營商環(huán)境；堅決放寬市場準(zhǔn)入限制，推行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單管理模式，凡是能由市場機制調(diào)節(jié)的企業(yè)資質(zhì)一律取消；取消行政審查施工圖設(shè)計，實行告知承諾制和設(shè)計人員終身負(fù)責(zé)制；推行“證照分離”“照后減證”改革，完善市場主體退出機制，促進(jìn)優(yōu)勝劣汰；規(guī)范事中事后監(jiān)管，推進(jìn)“雙隨機、一公開”跨部門聯(lián)合監(jiān)管；加強社會信用體系建設(shè)，推行信用監(jiān)管，規(guī)范并設(shè)立工程建設(shè)市場主體信用“黑名單”，建立健全信用修復(fù)、異議申訴、信用承諾、失信聯(lián)合懲戒、信用大數(shù)據(jù)等機制?！督ㄖā返男抻?，一定要充分體現(xiàn)貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的需要。
六是《建筑法》的修訂，應(yīng)符合國內(nèi)市場國際化、經(jīng)濟發(fā)展全球化新形勢的要求
面臨國際形勢百年未有之大變局，中國工程建設(shè)市場將更加開放，“一帶一路”倡議將穩(wěn)步實施，我國工程市場主體必須順應(yīng)時代要求，滿足高質(zhì)量發(fā)展的需要。堅持?jǐn)U大高水平開放和深化市場化改革互促共進(jìn)，加快國內(nèi)制度規(guī)則與國際接軌，以高水平開放促進(jìn)深層次市場化改革。以“一帶一路”建設(shè)為重點構(gòu)建對外開放、“走出去”新格局，堅持互利共贏，推動共建“一帶一路”走深走實和高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)商品、資金、技術(shù)、人員更大范圍流通，加強市場、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)方面的軟聯(lián)通，強化合作機制建設(shè)?！督ㄖā返男抻啠裱こ探ㄔO(shè)的客觀規(guī)律，敢于吸收、借鑒國際成熟市場經(jīng)濟體制經(jīng)驗和人類文明有益成果，使我國工程建設(shè)制度規(guī)則與WTO規(guī)則、公認(rèn)的國際慣例、FIDIC合同條件、ISO體系等的主要內(nèi)容接軌，以適應(yīng)“走出去”和“一帶一路”建設(shè)的需要。
七是《建筑法》的修訂，應(yīng)遵循國家立法而不是部門立法的原則
要正確處理立法與部門職責(zé)的關(guān)系，必須站在國家全局立場，而不應(yīng)從部門的職責(zé)分工角度考慮立法（修訂）問題；立法后，應(yīng)按照國務(wù)院規(guī)定的部門職責(zé)范圍負(fù)責(zé)組織實施，是全局與局部、相輔相成、先全后局的關(guān)系。
國辦發(fā)[2008]74號文件明確規(guī)定，將原建設(shè)部的職責(zé)劃入住建部，其主要職責(zé)有：“研究擬定城市規(guī)劃、工程建設(shè)、城市建設(shè)、建筑業(yè)、勘察設(shè)計咨詢業(yè)、施工、建設(shè)監(jiān)理、建筑工程質(zhì)量、建筑安全生產(chǎn)和竣工驗收等的方針、政策、法規(guī)和行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、改革方案，指導(dǎo)全國建筑活動，制定工程建設(shè)國家標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范建筑市場各方主體行為，監(jiān)督管理建筑市場”等。因此，修訂《建筑法》，建立和完善我國工程建設(shè)領(lǐng)域的法規(guī)體系，不僅是工程建設(shè)事業(yè)發(fā)展的急需，也是《建筑法》實施二十二年來的必然結(jié)果，更是全國工程建設(shè)行業(yè)的行政主管部門——住建部義不容辭的職責(zé)。
四、結(jié)論
綜上所述，為徹底改變我國工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)I(yè)工程建設(shè)主要靠“規(guī)定”“辦法”和“意見”治理，政策不配套、無法可依、依法必亂的窘境，加快修訂《建筑法》十分必要。要將《建筑法》修訂為我國工程建設(shè)領(lǐng)域的核心上位法，必須首先堅決修訂其制定目的和適用范圍；正確處理好政府和市場的關(guān)系，反映“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用和更好發(fā)揮政府作用”的實質(zhì)內(nèi)涵；明確我國基本建設(shè)管理體制四十多年改革開放成果在工程建設(shè)領(lǐng)域的法律地位。只有這樣，才有利于完善以《建筑法》為龍頭的工程建設(shè)法規(guī)體系；才有利于培育工程建設(shè)市場；才有利于工程建設(shè)企業(yè)的健康成長；才有利于工程建設(shè)領(lǐng)域高質(zhì)量有序發(fā)展。
來源：建筑時報
